截至2018年三季度末，中国信托公司受托资产规模为23万亿，受托资产规模继续稳居仅次于银行业的第二大金融行业，信托公司成为横跨资产管理、财富管理和实业投行的综合性金融服务机构。虽然信托在我国发展已逾百年，但时至今日，对信托及其本质有着详细了解和明确认知的国民仍然数之甚少。 

本文采取历史分析法，研究探讨信托在我国诞生之初至今的业务演变，分析评价信托业在我国历史上各个阶段发展的成功经验及其存在的问题，助力行业内外更有效地思考未来中国信托业发展的方向。 

19世纪末以来在中国的百年耕耘 

信托活动产生到南京国民政府成立前 

现代意义的金融信托在我国的出现，最早是在19世纪90年代。1890年英国商人联合美、德两国在上海成立了大东惠通公司，主营证券信托业务；1891年英国商人又在上海成立了一家专业经营股票买卖的信托放款公司。此后随着经济的发展、外商资本输出的加剧以及我国信托需求的扩大，外商和华商先后在我国设立了数十家信托机构，到20世纪20年代初期。我国的信托公司迅速增多，这些信托机构中，日商投资最多，而且大多设在东北。 

华商最早的信托机构是成立于1914年的吉林滨江农产信托交易所和滨江货币信托交易所。1916年8月26日，东北地区另一家华商信托机构——沈阳信托公司经沈阳县公署批准正式成立，公司主要营业分为金银钞票及中外金银货币的兑换，股票、债券等有价证券的买卖，大豆、豆油、豆饼、谷物杂粮的上市交易，承担交易保证等。从1917年开始，数家民族新式银行也开始兼营以保管业务为主的信托业务，通过出租保管箱给用户保管贵重物品。从此中国人开始独立经营信托业。 

这一时期，无论外商信托机构还是华商信托机构的活动，都处于初级阶段，经营混乱，业务比较单一，以信托业务为公司主营方向的极少，大多数信托公司经营的主要业务就是参与投机，把存放款业务和证券物品交易业务作为公司的主营业务，大做股票投机买卖。同时，信托业的经营定位不清，多数信托公司设立初衷便是参与投机，与交易所联系密切，谋取短期暴利。1921年，受第一次世界大战的影响，游资投机狂热，掀起争设交易所和信托公司的狂潮，二者勾结牟利，中国近代金融史上著名的“信交风潮”爆发，导致信托公司大批倒闭，我国信托业进入发展的低潮时期。 

南京国民政府时期到新中国成立前 

南京国民政府成立后，我国信托业逐步走出了“信交风潮”的阴影，再次兴起并获得了初步发展，不断有新的信托公司成立。1935年10月1日，中央信托局在局址上海汉口路126号举行开业典礼并正式开始营业。作为一家以经营信托、购料、储蓄、保险等主要业务的官营信托金融机构，中央信托局在成立初期，积极秉承南京国民政府统制金融的国策，在筹集国家建设资金，控制对外军火采购以及垄断进出口贸易，渗透和插手银行、保险、证券、投资等领域，进一步加强对全国金融业的引导、监理、干预和控制等许多方面做了很多工作。中央信托局开办的主要业务有：为筹集国家建设资金开办公务员强制储蓄、军人强制储蓄以及有奖储蓄业务；办理易货贸易；建设经营虬江码头；开展金融信托和保险业务；等等。 

南京国民政府时期，各个信托公司根据自身情况开展业务，主要涵盖：银行业务、房地产业务、存放款、汇兑、投资证券、买卖证券、受托代管、公债证券、保险、代客买卖股票、投资代理各种物业务；抵押、租赁、运输、报关、代客买卖花纱及煤焦、介绍押汇款项等。但是大多数信托公司多以银行业务为主业，而真正的信托业务却成了信托公司的兼业，始终不能自成体系，严重制约了信托业发展。1947年8月，国民党政府颁布《银行法》对信托机构的经营范围和资金运用作出了相应的规定。《银行法》规定信托公司业务范围主要包含两大类：一类是信托类业务的财产信托、商务信托、私人信托和公益信托；另一类是代理类业务，包括代理房地产、代理有价证券、代理保管业务、代理保险业务、代理仓库业务等。 

新中国成立到改革开放前 

新中国成立后开始了中国信托业制度变迁与业务发展研究对金融信托业的试办，试办信托业务的机构以银行信托部和信托公司为主。1949年11月，中国人民银行上海分行以原中国银行信托部、交通银行的仓库业务为基础，设立了中国人民银行上海分行信托部。1951年6月，天津市由地方集资成立了公私合营的天津信托投资公司。1955年3月广东省华侨投资公司成立，办理信托业务。进入20世纪50年代以后，由于国内经济形势的发展，信托公司和银行信托部都逐渐萎缩，到50年代中期停止。自此以后，信托、证券在近30年间从中国销声匿迹。 

新中国初期信托业务的发展特点是与银行业务交叉互渗，并主要集中在一些经济繁华的大城市。当时的社会正处于过渡时期，各方面的制度在待建过程中，还不完全具备发展信托业的条件。高度集中统一的计划经济体制，使得信托高度集中于国家银行，形式趋于单一化。后因国内经济形式的发展，业务萎缩。 

改革开放后至2007年“新办法”颁布前 

第一次清理整顿 

1979年10月，中国国际信托投资公司在北京宣告成立，标志着中国信托业的正式恢复。该公司成立之初的首要目的；一是探索银行之外的引进外资及融通资金的新渠道，即首先是作为中国政府对外融资的窗口而开办的；二是在高度集权的计划经济、传统的金融体制之外，引入具有一定市场调节功能的新型因素，推动经济体制、金融体制的改革。1980年6月国务院下达了《关于推动经济联合的通知》，要求“银行要试办各种信托业务，融通资金，推动联合”。但是文件规定并不具有具体的指引性，没有明确信托业务是什么，如何开展。因此，改革开放后的信托，一开始便走上了以银行业务为主营业务、金融实业并举的混业经营之路。 

1980年9月，中国人民银行总行下达《关于积极开办信托业务的通知》，指示各分行利用银行机构网点多、联系面广的有利因素，在有条件的地区积极开办信托业务，特别是要把委托放款、委托投资业务办起来，以进一步发展地方经济，搞活银行业务，支持国民经济建设。至1981年底，全国21个省241个市陆续开办了信托业务，但业务品种大多有信托之名却无信托之实，或者名实皆无，主要被银行用作突破信贷计划管理的工具。在同一时期，各地区、部门也纷纷自行组建信托投资公司。至此，在银行之外迅速形成了以融通资金、促进地方经济和部门经济发展的另一类型的信托投资机构。这类机构基本上是地方政府或中央政府部门所属的全资国有企业。这类机构的资本金由政府拨入或通过“划拨债权”“换股”等操作形成投入，管理人员和业务骨干主要为政府官员，并被作为政府直属的行政事业单位进行管理。这类机构的主要职责是充当政府对外融资的窗口，为地方筹措银行计划体系之外的建设资金。到1982年底，全国各类信托机构发展到620多家。 

信托业务的快速发展产生了一系列问题，如资金分散、基建规模扩大等，严重冲击了国家对金融业务的计划管理和调控，也直接助长了固定资产投资规模的膨胀和物价水平的上涨。1982年4月，国务院下发《关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》指出，“今后信托投资业务一律由人民银行或人民银行指定的专业银行办理。经批准办理的信托投资业务，其全部资金活动都要统一纳入国家信贷计划和固定资产投资计划进行综合平衡”。据此，中国信托业开始了恢复后的第一次整顿。 

第二次清理整顿 

1983年1月，全国人民银行工作会议召开，会上颁布的《关于人民银行办中国信托业制度变迁与业务发展研究理信托业务的若干规定》指出：“金融信托主要办理委托、代理、租赁、咨询业务，并可办理信贷一时不办或不便办理的票据贴现、补偿贸易等业务。”这一文件将信托的功能定位在为银行拾遗补缺的地位。1984年6、7月间，中国人民银行连续召开全国支持技术改造信贷信托会议和全国银行改革座谈会。会议认为，“信托业务是金融的轻骑兵，也是金融百货公司，更侧重于金融市场调节”，并指出，“凡有利于引进外资、引进先进技术，有利于发展生产、搞活经济的多种信托业务都可以办理”。会议还对信托业在搞活金融、加强沿海与内地经济联系上所起的突出作用给予了充分肯定。会议第一次充分肯定了信托公司的混业经营模式，强化了信托公司此后大做“金融百货”的固有倾向。

 信托业伴随着经济过热的大环境迅速扩张，通过各类名义的贷款和投资，对固定资产投资的急剧膨胀起到了推波助澜的作用，使留有缺口的物资供应计划更加失去平衡调节能力。1985年初，国务院发出《关于进一步加强银行贷款检查工作的通知》，中国人民银行随即决定再次清理整顿信托业，即第二次信托大整顿，重点进行业务清理。 中国人民银行发出通知，决定停止发放新的信托贷款，停止新增信托投资。1985年12月23日，中国人民银行发布《金融信托投资机构资金管理暂行办法》。1986年1月，国务院颁布《中华人民共和国银行管理条例》。4月，中国人民银行总行据此制定颁布《金融信托投资机构管理暂行规定》。这一系列规定收紧了信托公司负债业务的政策空间，使得信托公司的主营业务及经营方式均类同于银行的资产负债业务，与真正的信托业务背道而驰。

 第三次清理整顿

 1988年中国经济过热现象严重恶化，而信托公司数量飞速增长。到1988年底，全国信托投资机构数量达到上千家。在此期间，各专业银行为回避中国人民银行对信贷规模的控制，纷纷通过各种形式和渠道向信托公司转移资金，信托公司再次成为固定资产投资失控的推手。为此，国务院在治理经济环境、整顿经济秩序中，将清理整顿金融信托机构作为控制货币、稳定金融的重要措施。1988年8月，第三轮信托投资公司的清理整顿开始。清理整顿期间,  各信托公司一律实行“三停”，即停止发放信托贷款、停止投资和停止拆出资金；禁止同业拆入的资金用于扩大信贷规模，也不得用于固定资产投资、贷款和租赁，以切断银行与信托机构之间的同业拆借渠道；对信托存款按比例计缴存款准备金，以减少信托机构可运用资金量；撤消合并了一些公司，解决信托机构过多过滥的问题，重新核发信托机构的金融业务许可证。 

 第四次清理整顿

 1992年，中国经济迅速回升并呈现高速增长态势。进入1993年，经济过热现象有增无减，金融秩序越发混乱。在此过程中，信托投资公司与银行联手，违规拆借、违规揽存、违规放贷，并直接大规模地参与了沿海热点地区的圈地运动和房地产炒作活动，再次充当了加剧经济形势过热、扰乱金融秩序的角色。

 1993年6月，中央决定进行宏观调控，收紧银根，严控货币发行，整顿金融秩序。首先按“分业经营、分业管理”的思路将信托业与银行分开，并切断了银行与信托公司间的股权联系和资金联系，1995年国务院下令要求四大国有商业银行与所办的信托投资公司脱钩。关闭资金市场等措施使信托公司赖以生存的资金来源渠道相继断流，信托公司的合法资金来源渠道几乎完全失去。出于维系生存的本能，信托机构采取了系列消极对策：通过高息揽存等方式，扩大自然人债务规模；创造发明信托投资受益凭证等各种名目的以获取负债资金为唯一目的的“金融工具”；滥用金融机构的信用和政府信用（信托公司一般均有政府背景）融资；超范围、超额度发行特种金融债券；挤占挪用证券业务的股民保证金等。

 第五次清理整顿

 历经第四次清理整顿的信托公司，经营发展面临困局，最终引发了信托行业系统性风险和区域性风险问题。1999年3月，信托业进入第五次整顿。这次清理整顿的直接效果是：清算关闭了大量信托公司；存续的信托公司在采取多种途径解决历史遗留问题后重新登记；信证分业，信托公司不再经营证券经纪业务和股票承销业务；陆续出台《信托法》《信托投资公司管理办法》《信托投资公司资金信托管理暂行办法》三个对信托业生存发展至关重要的法律、法规，引导信托公司走上以真正的信托业务为经营主业的发展道路。

 “一法两规”的颁布实施，为信托业的规范发展奠定了法律基础，明确了信托的业务定位和本业特征，使信托公司开始真正从事“受人之托、代人理财”的信托业务。但是1999年到2002年信托公司业务开展少之又少，处于对信托业务的学习、探索、储备阶段。2002年《信托投资公司资金信托管理暂行办法》正式颁布实施后，我国信托业进入规范发展阶段。这期间监管部门出台了系列信托业配套法规及业务规范性条款，对信托业给予了前所未有的重视。这一时期的信托业业务范围在政府监管文件的规定以及数次清理整顿措施中逐渐演变，体现出极强的政策导向性。

 2007年“新办法”颁布实施后

 2007年1月23日，原中国银行业监督管理委员会以2007年第2号主席令颁布了全面修订后的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》（相对于2001年、2002年颁布实施的《信托投资公司管理办法》《信托投资公司资金信托管理暂行办法》，此处称为“新办法”）。新办法自2007年3月1日起施行。此后，监管层又陆续出台了系列监管法规，为信托公司开展信托业务给予了明确指引，使信托业务得到了更加广泛的发展。