近年来，信托公司行业呈现持续、健康、稳健发展态势，是金融服务实体经济的重要力量和人民群众有效配置资产、增加财产性收入的重要途径，也已成为开创和引领中国现代资产管理行业的主要载体。但随着行业快速创新发展，信托公司监管立法缺失问题日益凸显，亟待解决。“信托公司条例”立法工作的必要性和紧迫性尤为突出。

信托业在国民经济中的重要地位

从资产规模看，近几年来，信托业管理的资产规模一直仅次于银行业，成为第二大金融子行业。截至2016年年末，全国68家信托公司管理的信托资产规模达20.22万亿元，全行业固有资产5569.96亿元，所有者权益4501.86亿元。从服务实体经济看，信托业是金融服务实体经济的重要支撑力量，60%以上的信托资金都投入了实体经济领域。在贯彻落实国家产业结构调整和宏观经济政策时，更有针对性和时效性，如推出铁路发展基金专项信托业务，满足国家战略需要；开展资产证券化业务，探索不良资产收益权转让试点，有效盘活存量资金，为产业升级改造提供资金支持；通过股权投资、特定资产收益投资、应收账款受益权融资等多种方式支持中小微企业发展，拓宽其融资渠道；发展土地流转信托、消费信托等特色业务品种，把资金引入“三农”和新兴消费领域。从增加人民群众财产性收入看，2016年，信托业为受益人实现收益7587亿元。

中国信托业的特殊定位信托业是中国资产管理行业的开创者和主导力量，这从全世界看，都是独一无二的。1970年以来，资产管理行业已成为全球金融业中最重要、最具影响力和活力的板块，与西方国家以银行或基金为主导不同，中国资产管理行业的主要载体就是信托公司，甚至可以说信托公司开创和引领了中国的现代资产管理行业。

另一方面，信托业又不同于传统的银行业、证券业和保险业，没有专属的“业务领地”。缺乏明确的定位和法律认可，是困扰信托业发展的最大顽疾。30多年来，信托业始终处于“大发展—大整顿”的怪圈，由于制度保障不足，信托业只能摸索前行，先后经历了五次清理整顿的“阵痛”，跌宕起伏、历尽波折，尽快在法律上解决行业定位问题已成为全行业的呼声。

信托业转型创新发展的客观需要

信托业在取得巨大成就的同时，也不得不面对“行业发展大而不强”、“战略定位模糊不清”、“风险管理简单粗犷”、“统一市场尚未形成”、“行业形象依然欠佳”的客观现实。

从行业发展的角度看，信托登记制度、信托公司分类经营和监管机制、信托公司监管指标体系、设立专业子公司、信托公司股东责任和恢复与处置计划等重要内容需要通过“信托公司条例”的制定来明确和规范。

目前，信托公司创新转型已到关键阶段，迫切需要国家出台行政法规给予必要的支持。如信托公司开展房地产信托投资基金业务、发行金融债、次级债、信托公司公开发行上市、信托受益权质押和交易等均需要行政法规层级的依据。

现行信托业监管法律体系缺位

在现行信托业监管法律体系中，《信托法》是规定信托关系的民事法律；《银行业监督管理法》仅授予银监会对信托公司的监管权，但没有具体的监管规则；信托业日常监管主要依靠银监会制定的部门规章和其他规范性文件。在法律和部门规章之间，缺少一部全面规范信托公司业务和监管的行政法规。

一是信托业上位法缺失。2001年颁布施行的《信托法》明确受托人可以采取信托机构形式从事信托活动，奠定了我国信托业的法律基础，但没有具体规定营业性信托的监管规则。

二是信托配套制度缺失，亟须立法完善。《信托法》关于信托登记、公益信托和营业信托等配套制度的规定较为简略或未作出明确规定，影响了信托财产独立性、安全性制度功能的发挥，不利于维护信托受益人的利益，也不利于信托公司持续健康发展。

三是现有监管立法层次较低，亟须提升立法层级。在我国市场经济改革和转型发展进入深水区的形势下，以部门规章为主的信托业法律体系已经不能适应信托业的快速发展。当前，银监会主要依据《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》等部门规章和规范性文件对信托公司进行监管，法律层级较低。上述部门规章和规范性文件与《信托法》等法律之间层级跨度过大，缺乏必要的行政法规衔接，亟须研究制定“信托公司条例”，提升行业立法层级。特别是，近年来监管部门根据相关实践总结提炼出新的、行之有效的监管经验亟待上升到法律法规层面。

信托业立法远落后于其他金融子行业

2001年，国务院办公厅印发《关于〈中华人民共和国信托法〉公布执行后有关问题的通知》（国办发〔2001〕101号），明确国务院制定《信托机构管理条例》，至今尚未出台，需要抓紧补课。

与其他金融子行业相比，商业银行、证券公司、保险公司、基金管理公司在法律层面均有《商业银行法》、《证券法》、《证券公司条例》、《保险法》、《证券投资基金法》等作为上位法依据。即使与私募基金业比较，“私募投资基金管理暂行条例”也已列入《国务院2016年立法工作计划》的“第一类”。信托业立法严重滞后的严峻现实，凸显了加快“信托公司条例”立法的必要性和紧迫性，以推动信托业稳健有序发展。

完善信托法律保障机制至关重要

经过改革开放以来30多年的财富积累，我国已经形成了较大规模的财富阶层和巨额的可投资金融资产，对资产进行有效配置和管理的需求极为迫切。根据波士顿咨询公司(BCG)的研究，截至2015年年底，中国个人可投资金融资产总额约为113万亿元人民币，较前一年增长24%；预计到2020年底，中国个人财富将保持12%的年均复合增长率，达到200万亿元人民币。高净值家庭（可投资资产超过600万元人民币）的数量将从2015年的207万户增长到388万户，保持年均13%的增速。

在金融开放的大背景下，以信托业为代表的中国资产管理行业面临国外成熟资管机构的巨大竞争压力，财富外流的趋势已经较为明显。截至2015年年底，中国个人跨境投资金额规模约6000亿元人民币（离岸投资规模约为其8倍），且跨境投资的增速明显高于离岸投资。

金融业特别是资产管理行业的竞争，很大程度上是法律制度和监管能力的竞争。除信托公司需要提升自身竞争力外，进一步规范和完善营业性信托监管制度，完善信托的法律保障机制至关重要。以家族信托为例，龙湖地产吴亚军、蔡奎家族将577亿元的家族财富在香港通过汇丰国际信托设立家族财务信托，有效地实施了财产隔离，使龙湖地产在两人的离婚案中并未受到太大影响。吴亚军、蔡奎家族之所以选择在香港设立家族信托，主要原因就在于香港地区完善的信托法制和对营业性信托机构的有效监管。

为尽快出台“信托公司条例”，银监会开展了大量研究、论证工作，国务院法制办也已启动立法程序。下一步，银监会将积极配合国务院法制办做好相关立法调研、论证及修改工作，推动“信托公司条例”早日发布实施，促进信托业深挖独有的制度优势，在推动国家经济社会发展中发挥更重要的作用。

（作者为全国人大代表、银监会信托部主任）